La dimensión rural-territorial en los procesos de exclusión social

 In Desigualdad, Fademur

Los fenómenos de exclusión social en el medio rural son relativamente desconocidos en la medida en que el análisis de estos problemas tiende a enfocarse en las ciudades. El motivo es sencillo. A la hora de pensar en este tipo de problemas y situaciones, se emplean razonamientos y estereotipos urbanos, en donde los fenómenos de exclusión social afectan a unos colectivos concretos (en términos de etnicidad, edad, vivienda y actividad económica) que, además, se encuentran espacialmente bien delimitados en ciertos barrios de la periferia obrera desarrollista o del espacio central de la ciudad.

Por Jaime Escribano Pizarro (Universidad de Valencia, España) y Diana E. Valero López (University of the Highlands and Islands, UK). Artículo publicado originalmente en el Anuario 2018 de la Agricultura Familiar en España.

Esta concentración y segregación socioespacial otorga a los individuos y/o familias en situación o riesgo de exclusión social de las ciudades una notable visibilidad que no tienen, por el contrario, sus homónimos rurales. Las personas en situación o riesgo de exclusión social en el medio rural están relativamente mejor camufladas por la conformidad social y cultural, son menos numerosas y están más dispersas en el territorio, dado el tipo de poblamiento que caracteriza a las áreas rurales. Ello, sin duda, contribuye a que la evidencia física de la exclusión esté oculta por el entorno.

Al desconocimiento e invisibilidad de los fenómenos de exclusión social en el medio rural contribuye también la visión romántica que sobre este predomina en la sociedad actual. El romanticismo de la vida rural se asocia con un paradigma que (re)valoriza la ruralidad, en tanto en cuanto el espacio rural acoge (nuevas) funciones residenciales, recreativas, medioambientales…, que lo modernizan y que permiten su dinamización socioeconómica.

La dimensión rural-territorial en los procesos de exclusión social

La variable territorial resulta determinante,en el medio rural los procesos de exclusión aumentan, se regeneran, se hacen irreversibles y constituyen por consiguiente un problema a largo plazo.

Como resultado de ello, entre la población urbana, y gracias a los medios de comunicación de masas, se crea una imagen positiva de la vida rural y de su economía, en la que las situaciones de exclusión, de existir, afectarían a solo una pequeña parte de esa realidad, pero comparada favorablemente frente a los mismos procesos de exclusión que se desarrollan en las ciudades y cuyos estereotipos son más negativos.

Surge de este modo a nivel popular un discurso que aboga por sentimientos de nostalgia, libertad e idilio rural. En ocasiones, esta representación sesgada de la ruralidad es incluso reforzada por los propios habitantes del medio rural, interesados en los beneficios que esta imagen les aporta en cuanto a reconocimiento y distinción.

La idealización del medio rural sirve así para oscurecer la existencia no solo de situaciones de exclusión social, sino también la de ciertos atributos territoriales específicos de los espacios rurales (co)responsables de las mismas, como por ejemplo la evolución negativa en la oferta de servicios a la población, el aislamiento geográfico, la falta de lugares de encuentro y de vida social, el deterioro y la escasez del parque de viviendas, las limitaciones espacio- temporales del transporte público…

Como resultado de ello, la mayoría de los individuos y de las familias rurales en situación o riesgo de exclusión social se ve obligada a depender de la provisión privada o informal de los servicios básicos para permanecer en sus espacios de vida. Ello parece contradecir la idea comúnmente extendida sobre su dependencia del sector público y, por tanto, contradecir también el hecho de encontrarse realmente en situación de exclusión social.

La dependencia del sector privado acentúa la exclusión social

La dependencia del sector privado en el medio rural no hace más que acentuar las situaciones y procesos de exclusión social.

Sin embargo, la dependencia del sector privado no hace más que acentuar estas situaciones en el medio rural, en la medida en que el uso de sus servicios requiere de recursos económicos constantes, lo que no siempre es posible por la propia situación de exclusión social y económica que les caracteriza tanto a ellos como a los espacios en los que viven. Es decir, las características de los territorios influyen también en los procesos y las situaciones de exclusión social, pues no todas las áreas rurales están expuestas de la misma forma a los riesgos que dan lugar a esas situaciones, ni cuentan con las mismas capacidades o recursos para superar las consecuencias negativas de ello, ni tampoco parten de la misma situación inicial.

Además, debemos tener en cuenta que, en el medio rural, las carencias y los problemas que conducen a la exclusión social (que nunca son únicos, sino múltiples), se encadenan, se entremezclan, se reproducen por vía causal unos y otros, de manera que su interconexión es más fuerte y origina situaciones de mayor gravedad y complejidad que en territorios con más recursos (como los urbanos).

La variable territorial resulta así determinante, no solo porque el medio rural produce igualmente procesos y situaciones de exclusión social, sino porque en él estos procesos y situaciones aumentan, se regeneran, se hacen irreversibles y constituyen por consiguiente un problema a largo plazo.

Sirva como ejemplo pensar en la importancia de la distancia, factor que, junto a la ausencia de trabajo en proximidad, de vehículo privado y de transporte público, puede transformar a un demandante de empleo en un desempleado de larga duración, o eliminar toda esperanza de regularización mediante contrato laboral a un inmigrante ilegal. Por consiguiente, abordar el análisis de la exclusión social en el espacio rural conlleva detectar fenómenos más difusos y complejos.

Una aproximación al problema de la exclusión social en el medio rural

Vista, pues, la importancia del territorio en los procesos y situaciones de exclusión social, una aproximación a este problema nos lleva a identificar dichas situaciones con una acumulación de múltiples procesos que confluyen con rupturas sucesivas en el ámbito de la economía, la política y la sociedad. Tales rupturas van progresivamente alejando y relegando a individuos, familias, grupos y territorios de los centros de poder y decisión, así como de los recursos y valores dominantes, de tal modo que los principales sistemas de servicios sociales que deben garantizar su integración, son incapaces de lograrla. El carácter multidimensional de esta conceptualización del fenómeno de la exclusión social engloba, por tanto, la pluralidad de las problemáticas que afectan a los territorios rurales, centrándose no solo en las “víctimas”, sino también en los fracasos del sistema.

En el centro de esta aproximación encontramos hoy el modelo de desarrollo y la aplicación de todo un conjunto de políticas neoliberales dirigidas a cambiar y transformar las bases del Estado de bienestar en la dirección de reducir el papel de los poderes públicos en el sistema de bienestar. Las repercusiones de este proceso afectan tanto a los colectivos vulnerables que residen en el medio rural como a las propias áreas rurales, en la medida en que la pérdida o disminución de servicios básicos convierte a los territorios rurales en espacios en los que difícilmente las personas pueden desarrollar sus capacidades para acceder al empleo y, por tanto, lograr su integración social.

En consecuencia, la falta de servicios básicos disponibles en el territorio y, sobre todo, de oportunidades laborales son los factores claves de la exclusión social en el medio rural, en la medida en que ambos factores condicionan, a través de diferentes vías, los ingresos, la identidad, la participación, la autoestima y el acceso de la población a redes de información y apoyo social. Sin embargo, con frecuencia ni la oferta de servicios básicos ni la de empleo y ocupación dependen estrictamente de la escala local, sino que más bien se trata de dos elementos resultantes de las decisiones tomadas fuera de los contextos rurales, ya sea por parte de las Administraciones públicas o por parte de los mercados.

Las primeras (Administraciones públicas) son responsables del diseño y ejecución de las infraestructuras y equipamientos que ofrecen los bienes y los servicios básicos que requiere cualquier sociedad para su desarrollo. En la medida en que las decisiones de los poderes públicos se centran en atender a las demandas colectivas más atractivas política y económicamente, las situaciones de exclusión social y económica que existen en el medio rural no hacen más que aumentar en tanto que sus necesidades reciben cada vez menos atención, debido a la menor rentabilidad política que conllevan.

En lo que se refiere a los mercados, se guían por criterios de eficiencia económica en un entorno globalizado, dirigiendo sus acciones hacia territorios de mayores demandas y más accesibles, y con costes de localización más baratos, fruto de regulaciones laborales, ambientales…, menos estrictas. Como resultado de ello, los mercados de empleo y de consumo en los espacios rurales no solo ven reducidos su tamaño y su atractivo, sino que incluso también disminuyen en número. En ese contexto, difícilmente se pueden lograr empleos y/o ingresos adecuados para la población local.

El relativamente escaso trabajo existente en los espacios rurales se caracteriza así por su escasa remuneración y progresiva precarización, debido a quedar asociado a unos sectores de escaso valor añadido (como la agricultura y/o la ganadería, la construcción, el transporte, el turismo…), al pequeño tamaño de las empresas (con frecuencia de carácter familiar) y a las dificultades de acceso a la información.

la lucha contra la exclusión social va más allá de las personas, abarca también el territorio

La lucha contra la exclusión social no supone solo reducir el número de personas desfavorecidas, sino también conseguir que el territorio les ofrezca posibilidades para lograr su integración.

Sin embargo, el carácter multidimensional de la exclusión social incluye también la necesidad de atender a la disponibilidad y organización de las redes informales de apoyo social. Su importancia no es menor, ya que este tipo de relaciones constituye un recurso básico para cualquier población, especialmente en comunidades relativamente pequeñas y dispersas como las rurales. De hecho, estas redes actúan como vínculos claves de solidaridad y ayuda mutua para evitar procesos de degradación de todo tipo, o para minimizar sus impactos ante la inexistencia o dificultad de acceder y utilizar otro tipo de recursos, como los institucionales y/o los derivados del mercado. De ahí que su debilidad o ausencia limite los mecanismos de amortiguación elementales que cualquier individuo o grupo suele tener para enfrentarse a situaciones de vulnerabilidad social.

Lógicamente, los procesos de alteración que siguen estas redes informales de apoyo social varían según las características de los territorios en cuestión: desde espacios rurales dinámicos social y económicamente a otros con graves problemas de despoblamiento y desarticulación productiva.

En el primer caso, la desintegración de los marcos sociales de inclusión se presenta habitualmente como resultado de la repoblación que experimentan ciertos espacios rurales próximos a grandes áreas urbanas, bien comunicados y con valores paisajísticos y medioambientales singulares en buen estado de conservación. En esos espacios, la llegada de nuevos residentes de origen urbano con un poder adquisitivo relativamente alto (jubilados, funcionarios o profesionales en activo…), sin vinculación previa con los mismos y en busca del ansiado y mediático idilio rural, supone la recomposición política y socioeconómica de las tradicionales comunidades locales.

Como resultado de ello se produce toda una serie de cambios tanto en la estructura institucional y económica local como en la oferta de servicios habituales (e incluso en el acceso y disfrute de estos). Esos cambios alteran progresivamente no solo los diferentes aspectos materiales de la vida rural (como el precio de la vivienda, los impuestos locales…), sino que terminan por modificar igualmente los contextos sociales y culturales de estos espacios rurales (como los lugares, las formas y los tiempos de encuentro, las normas de conducta, la tranquilidad del conocimiento mutuo, la amabilidad…), marginando de este modo todavía más a la población con menos recursos económicos, que ve así interrumpidas, perturbadas o desarmadas sus habituales relaciones sociales.

En el segundo caso, la desarticulación de las redes y estructuras comunitarias de apoyo social se vincula con el círculo vicioso de la despoblación que experimentan muchos espacios rurales poco dinámicos. En ellos, la debilidad de los mercados de empleo locales conduce a la emigración de los habitantes más activos, muchas veces los jóvenes. Con su salida se produce de forma paralela la pérdida y disminución de numerosos servicios a la población al no contar con la demanda suficiente capaz de permitir su viabilidad: escuelas, comercios, bancos… Esta dinámica refuerza, a su vez, la disminución del atractivo económico y demográfico de estos espacios, de manera que, con el tiempo, las estructuras sociales, familiares y productivas que sostenían la organización comunitaria de los mismos terminan por desaparecer. De ese modo, determinadas necesidades cubiertas hasta entonces por unas redes de apoyo relativamente densas se ven debilitadas por la falta de activos y por la imposibilidad de mantener una (co)responsabilidad respecto a la gestión de los recursos comunes. Es este un proceso en el que, de nuevo, si bien es el territorio el que pierde en su conjunto, los resultados son todavía peores para aquellos colectivos en situación de mayor vulnerabilidad (ancianos, niños, inmigrantes, familias monoparentales, personas con adicciones, enfermos crónicos…), ya que difícilmente consiguen resolver sus demandas a través de las vías institucionales o de mercado.

Pero la exclusión social en las zonas rurales relacionada con las redes de apoyo de la comunidad local no se da únicamente como consecuencia de la ruptura de estas redes. Podemos encontrar también casos en los que la falta de inclusión de determinados grupos sociales ajenos a la población local resulta de las dificultades que tienen estos grupos para acceder y disfrutar de las redes sociales de apoyo, con independencia del mayor o menor grado de desarrollo de dichas redes. El recelo a lo foráneo que caracteriza a ciertos sectores de la sociedad rural autóctona, contribuye en cierto modo a que la solidaridad tradicional de la que suele beneficiarse la población rural solo exista por y para ella, sobre todo si quien demanda beneficiarse de dicho apoyo social muestra, además, algún problema sociofamiliar y/o de privación material.

De ser así, cualquier intento de estos grupos foráneos de solicitar ayuda o escapar de la soledad para realizar intercambios acaba, tarde o temprano, en fracaso, no solo para los individuos en particular, sino también para los territorios en general, en la medida en que esta población se marcha en cuanto puede y sin intención de regresar. Ni siquiera su permanencia en el territorio supone beneficio alguno, ya que su vulnerabilidad y aislamiento relacional le conduce a una espiral de exclusión sin esperanza de reinserción, convirtiéndose en una población “prisionera” del medio rural debido a los problemas estructurales de este.

La lucha contra la exclusión social en el medio rural

Como hemos visto, la exclusión social en el medio rural resulta ser un fenómeno complejo, para cuya comprensión es necesario tener en cuenta, a la vez, la evolución de muchas y muy diversas variables (como por ejemplo la cantidad y la estructura de la población, la accesibilidad del territorio, los mercados de trabajo y de vivienda, el tipo y el nivel de ingresos, las formas de participación y de representación social y política, los vínculos y redes de apoyo social…). Del mismo modo, son múltiples las opciones que existen para hacer frente tanto a los procesos como a las situaciones de exclusión social, y así conseguir, si bien no evitarlas o salir de ellas, sí al menos reducir su incidencia e intensidad.

Entre las acciones más recurrentes está la valorización de las relaciones sociales, en la medida en que se puede llevar a cabo a través de iniciativas que no suponen un incremento de los recursos económicos y/o de los servicios derivados del Estado, y mucho menos del mercado, y que permiten un uso más eficiente de los disponibles. De este modo, resulta fácil actuar sobre las distintas formas de aislamiento, ante la falta de tejido humano y frente a la ausencia de oportunidades de todo tipo, ya que, si bien son pocas y frágiles, las redes sociales permiten integrar y cohesionar a los distintos habitantes del medio rural.

Ahora bien, trabajar únicamente en la reconstrucción de las relaciones familiares, de amistad, compañerismo, vecindad…, conlleva el riesgo implícito de sobrevalorar los esfuerzos que puede hacer la población en situación o riesgo de exclusión social, al pensar que solo con ellos se puede revertir, evitar o mitigar esta, y que por tanto es suficiente con fomentar la autoayuda y el apoyo comunitario o caritativo. Es cierto que este tipo de redes proporciona una base para unir a las personas y dirigirlas hacia la búsqueda de las necesidades y aspiraciones colectivas, pero la resolución de estas pasa por recibir atención externa de todo tipo, y en particular mayores recursos financieros y mejores servicios públicos.

En ningún caso podemos, por tanto, excusar la responsabilidad que en este proceso tiene básicamente el Estado, a través de una acción política concreta dotada de una asignación presupuestaria real. Es esta una demanda difícil de materializarse si tenemos en cuenta que la exclusión social en el medio rural afecta a individuos y grupos de población relativamente poco numerosos y poco visibles, en unos espacios ya de por sí relativamente marginados por las políticas públicas. Sirva como ejemplo la inexistencia de un marco político nacional de referencia contra la exclusión social tras el desarrollado por el Plan Nacional de Inclusión Social (PNAIN) para el Estado español entre 2013 y 2016.

De igual modo, debemos tener en cuenta que la lucha contra la exclusión social no supone solo reducir el número de personas desfavorecidas o marginadas, sino también conseguir que el territorio en el que estas se encuentran les ofrezca las posibilidades necesarias para lograr su integración. Este enfoque plantea la necesidad de adelantarse a los problemas de empleo, vivienda, formación…, y diseñar e implementar respuestas de carácter preventivo capaces de evitar que las vulnerabilidades que afectan a la población rural se transformen en exclusión.

Este tipo de respuestas requiere de políticas sociales caracterizadas por su transversalidad, tanto desde el punto de vista temático como espacial, un rasgo hasta ahora ausente en el diseño de las mismas. En el primer caso, se plantea la necesidad de desarrollar un marco normativo integral en el que la lucha contra la exclusión social deje de resultar la suma de servicios y recursos independientes, cada uno de ellos regido por reglamentos distintos, en donde además los individuos y grupos excluidos sean caracterizados por un único rasgo exclusógeno y no así por la posible confluencia de varios de estos (jóvenes discapacitados sin empleo, familias monoparentales de etnia gitana…).

En el segundo caso, la emergencia de un enfoque territorial que singularice las debilidades estructurales y las necesidades de los espacios rurales respecto de los urbanos, se considera un aspecto básico para la lucha eficaz contra la exclusión en los mismos. En general, porque cuando las políticas sociales no especifican territorio alguno de actuación, suelen centrarse en los problemas de índole urbana, lo que determina su relativa ineficacia en el medio rural al considerar que los condicionantes socioespaciales de este son similares a los existentes en las ciudades.

Sin embargo, incorporar la territorialidad como criterio en el diseño e implementación de las políticas sociales contra la exclusión en el medio rural supone igualmente tener en cuenta su propia diversidad. No existe un único espacio rural, de manera que en la realidad encontramos territorios rurales con distinto grado de dinamismo económico, demográfico y sociocultural capaz de materializarse no solo en causas o factores exclusógenos diversos, sino también en consecuencias e impactos diferentes tanto en sus formas como en sus intensidades. Luego, mientras que en los casos de mayor vulnerabilidad será necesario un diseño más específico de las políticas de lucha contra la exclusión social, en otros casos el planteamiento a seguir será relativamente distinto.

Así ocurre por ejemplo en aquellas situaciones en las que el espacio rural incluye a su vez ciudades pequeñas o medianas que le dotan de ciertos servicios especializados, o forma parte de un hinterland urbano de ámbito regional, en donde las políticas sociales deben atender al desarrollo de estrategias de cooperación urbano-rurales favoreciendo por tanto las sinergias necesarias entre ambos territorios.

La despoblación y la falta de servicios públicos son un círculo vicioso

La desarticulación de las redes y estructuras comunitarias de apoyo social se vincula con el círculo vicioso de la despoblación que experimentan muchos espacios rurales poco dinámicos.

Reflexiones finales: ¿y qué papel juega el enfoque LEADER?

La territorialidad a la que acabamos de hacer mención necesita igualmente de la coordinación entre las distintas políticas públicas. De ese modo, las políticas sociales deberían coordinarse con las políticas e instrumentos de desarrollo rural para así, por una parte, lograr una lucha efectiva contra la exclusión y un verdadero desarrollo social en las zonas rurales y, por otra, mejorar la eficiencia social de las actuaciones públicas que se llevan a cabo desde otros enfoques, entre ellos los territoriales.

Porque, en realidad, no todas las políticas territoriales consideran de igual modo los distintos ámbitos socioespaciales que configuran precisamente el territorio, con independencia de que este sea rural o urbano. Por ejemplo, entre las políticas públicas dirigidas al medio rural con perspectiva territorial sobresale el papel específico desempeñado por los programas LEADER, en la actualidad integrados en las estrategias de desarrollo rural/local participativo, a través del enfoque de trabajo que caracteriza a los grupos de acción local (GAL).

Tradicionalmente, la lucha contra la exclusión social no se ha considerado de forma explícita en las medidas de intervención de los GAL, en tanto en cuanto el enfoque original de LEADER era el desarrollo territorial más que el desarrollo humano. Como resultado, las acciones derivadas se centraban en el desarrollo de las zonas desfavorecidas, en lugar de la inclusión de las personas vulnerables, de manera que la inclusión social no era un objetivo inherente de las acciones desarrolladas al amparo de LEADER, aunque no cabe duda de que este ha influido finalmente de manera positiva.

Es más, los favorables resultados obtenidos en este sentido han sido una consecuencia que, si bien no intencionada, se ha logrado tanto desde el ámbito comunitario como desde el privado. En el primer caso, LEADER no solo ha ayudado a la puesta en marcha y/o a la consolidación de asociaciones y cooperativas sociales, sino que también ha contribuido a que las existentes mejorasen la calidad de sus actividades, y a poner a punto o ampliar determinadas intervenciones (especialmente en el ámbito de la formación y, por tanto, de la empleabilidad).

Por su parte, las iniciativas privadas, mu chas de ellas con un evidente carácter innovador por ser pioneras en estos espacios y en sus sectores o ámbitos de desarrollo, se han orientado a colmar las carencias de acciones ya existentes, especialmente de carácter público. En su conjunto, este tipo de iniciativas se ha dirigido normalmente a grupos concretos de población, como pudieran ser los mayores, las mujeres, los inmigrantes…, o a resolver problemas específicos como, por ejemplo, asegurar la alimentación de personas con escasos recursos y/o con falta de autonomía para ello.

Este es el motivo por el que los programas de desarrollo rural como LEADER pueden llegar a constituir una alternativa más de lucha contra los procesos de exclusión social. La simple oferta de servicios de proximidad o el asesoramiento que ofrecen los GAL sobre las opciones financieras para la creación de empresas, son dos buenos ejemplos que evidencian cómo incluso situaciones de vulnerabilidad pueden dar lugar a oportunidades de desarrollo territorial.

Esto permite entender por qué en el marco de la actual política de desarrollo rural (2014-2020) se ha mantenido el enfoque LEADER a través del CLLD (Community Led Local Development –Desarrollo local impulsado por la comunidad–), posibilitándose así que la inclusión de las personas vulnerables no quede supeditada a la de las zonas desfavorecidas.

Tan solo queda materializar esta oportunidad mediante la incorporación de la población en situación o riesgo de exclusión social en los procesos de información, debate y decisión que estructuran el funcionamiento actual de los GAL.

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Agradecimientos

El presente ensayo aporta resultados preliminares de los proyectos financiados por el Ministerio de Ciencia e Innovación CSO2015-68215-R, sobre “Capital social y desarrollo territorial en áreas rurales en España” (cofinanciado por el FEDER), y de la Consellería de Educación, Investigación, Cultura y Deporte de la Generalitat Valenciana GV/2017/081, sobre “Redes sociales e innovación social: factores y estrategias de resiliencia frente a la pobreza y la exclusión social en los jóvenes y las mujeres del medio rural valenciano”.

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